Baggrund og Problem
Problem
Historisk har EU-lovgivning primært bestået af forordninger og direktiver suppleret af niveau 2 regulering (gennemførelses- og delegerede retsakter) indenfor politikområder, hvor de administrative byrder, der påhviler de berørte virksomheder, ikke har været et større problem.
Vi oplever nu, at især vedtagelse af niveau 2 regulering indenfor nye politikområder, som f.eks. finansielle tjenesteydelser, har påført danske virksomheder meget betydelige administrative byrder.
Delegerede retsakter supplerer og opdaterer den vedtagne EU-lovgivning, mens gennemførelsesretsakter anvendes til at sikre, at den vedtagne EU-lovgivning gennemføres ensartet i alle medlemslande. De er en del af den endelige, bindende lovgivning og vedtages af Kommissionen via en delegation fra Ministerrådet og Europa-Parlamentet.
Niveau 2 reguleringen kan afhængig af form og indhold påføre virksomhederne meget betydelige administrative byrder, som ikke direkte fremgår af primærlovgivningen.
Brugen af niveau 2 regulering, hvor danske virksomheder i de seneste år er blevet påført meget betydelige administrative byrder, er steget væsentligt. Som eksempler kan nævnes bæredygtighedsregulering, herunder Corporate Sustainability Reporting Directive (CSRD) og Taxonomy Regulation, samt digitaliseringslovgivningen, eksempelvis Digital Operational Resilience Act (DORA).
I visse tilfælde overlades det i basisretsakten de europæiske agenturer at udarbejde udkast til niveau 2 regulering. I forbindelse med vedtagelsen af DORA har lovgiver – herunder Danmark i Ministerrådet – pålagt det relevante agentur at udarbejde 14 implementerende retsakter, som træder i kraft samtidig med primærlovgivningen. I realiteten betyder det, at danske virksomheder har et ½ år til at skulle implementere en lang række komplekse nye krav.
Vedtagelsen af niveau 2 reguleringen er – afhængig af den type retsakt, det drejer sig om - ikke væsentlig forskellig fra det arbejde, der foregår i rådsarbejdsgrupper under forberedelsen af vedtagelsen af primærlovgivningen. Embedsmænd optræder på vegne af deres regeringer. Forskellen er imidlertid, at mens Rådsproceduren altid slutter med en vedtagelse af landenes ministre, så slutter proceduren, når det drejer sig om gennemførelsesretsakter, med, at de nationale embedsmænd vedtager den relevante retsakt.
Når der alligevel er et stort problem med vedtagelse af niveau 2 regulering skyldes det en næsten total mangel på transparens og de meget korte deadlines, som gør konsultation af berørte interessegrupper næsten indholdsløs.
Potentiale
Anbefalingen har relevans for et bredt udsnit af dansk erhvervsliv og har til hensigt at sikre, at der i Danmark fremover sikres bedre processer omkring vedtagelse af gennemførelses- og delegerede retsakter.
Relevant regulering
Anbefalingen er relevant på tværs af EU-reguleringen.
Yderligere oplysninger
Regelforum har tidligere sendt anbefaling 198 vedrørende ”unsuitable use of level 2 and 3 regulation”, der fokuserer på tidlig interesse varetagelse. Nærværende anbefaling har overlap med anbefaling 198. Mens det overordnede fokus i begge anbefalinger er niveau 2 regulering, så har nærværende anbefaling dog specifikt fokus på en række konkrete pejlemærker for håndtering af niveau 2 regulering, som bør fremmes og anvendes.
Anbefaling
Anbefaling
Dansk interessevaretagelse i forbindelse med vedtagelse af EU-lovgivning, er i dag primært rettet mod lovgivningsarbejdet i Ministerrådet og Europa-Parlamentet.
Vedtagelse af gennemførelses- og delegerede retsakter som komplement til primærlovgivningen, kan imidlertid have så store konsekvenser for dansk erhvervsliv, at denne fokus bør genovervejes. Der er derfor behov for et kulturskifte mht. udarbejdelse og vedtagelse af gennemførelses- og delegerede retsakter, hvilket der også bør være fokus på under det danske formandskab.
Erhvervslivets EU-og Regelforum anbefaler i forlængelse af ovenstående, at regeringen horisontalt og på tværs af de forskellige politikområder, etablerer en række pejlemærker for fremtidig håndtering af vedtagelse af gennemførelses- og delegerede retsakter.
Regeringen bør arbejde for:
- At der på europæisk plan, såvel i Europa-Kommissionen som i de europæiske agenturer, sikres tidlig inddragelse af relevante interesse-, forbruger- og lønmodtagerorganisationer allerede, når udarbejdelse af gennemførelses- og delegerede retsakter påbegyndes. Det er for sent at høre interessenterne, når et færdigt udkast til niveau 2 regulering foreligger, som det er tilfældet i dag. Relevante interessenter bør inddrages tidligt i processen. Fx via arbejdsgrupper, der nedsættes i forbindelse med forhandlingerne af relevante direktiver/forordninger.
- At Danmark allerede i forbindelse med vedtagelse af primærlovgivningen i Ministerrådet bør insistere på, at denne tidlige inddragelse finder sted og gør det til en forudsætning for at støtte selve delegationen i lovteksten.
- At danske embedsmænd i forbindelse med vedtagelse af den enkelte retsakt skal kræve, at Europa-Kommissionen fremlægger konsekvens ansanalyser omkring eventuelle administrative byrder for de berørte europæiske virksomheder. Konkret bør der forud for offentlige høringer foreligge omfattende konsekvensanalyser af de krav, som introduceres med niveau 2 regulering. Det er i den forbindelse bemærkelsesværdigt, at i 2023 var kun 3 ud af i alt 711 gennemførelses- og delegerede retsakter ledsaget af en konsekvensanalyse. Uden sådanne konsekvensanalyser bør danske embedsmænd som udgangspunkt stemme imod vedtagelse af retsakten.
- At det sikres, at lovgivningen ikke kan finde anvendelse før alle nødvendige retsakter, herunder niveau 2 reguleringen, er vedtaget, således at virksomhederne har fuldt overblik over de nye lovkrav, som de skal indrette sig efter.
- Indenfor bæredygtighed og digitalisering er der behov vejledning om gældende ny EU-lovgivning. Denne opgave kan Europa Kommissionen af formelle, juridiske grunde ikke opfylde, og det påligger derfor myndighederne i de enkelte Medlemslande at udfylde den. Afhængig af de enkelte politikområder bør regeringen overveje, hvorledes den kan hjælpe virksomhederne være mere på forkant med kommende EU-lovgivning gennem høringer og inddragelse af interesseorganisationer parallelt med lovgivningsarbejdet i Ministerrådet og den efterfølgende proces omkring vedtagelse af de nødvendig gennemførelses- og delegerede retsakter.
Specifikt i relation til politikområderne bæredygtighed og digitalisering skal danske myndigheder arbejde for, at europæiske myndigheder udarbejder de nødvendige vejledninger til niveau 2 regulering. I takt med at niveau 2 reguleringen bliver mere kompleks, er der behov for vejledning, idet der imidlertid skal tages højde for:
- Der skal tages tidsmæssige hensyn, så Q&A og FAQ ikke offentliggøres kort tid før virksomhederne skal rapportere.
- De nævnte vejledninger Q&A og FAQ må ikke gå længere end krævet af selve lovgivningen.
- Der bør iværksættes en kontrolmekanisme af den vejledning som ESA’erne udsteder, så de nationale tilsynsmyndigheder har kontrol hermed.
- National vejledning må ikke resultere i overimplementering af EU-lovgivning.
- I det omfang, at vedtagelse af delegerede retsakter fører til store ekstra administrative byrder på erhvervsvirksomhederne, bør Danmark rejse spørgsmålet i det relevante Ministerråd for at diskutere, om Rådet skal tilbagekalde delegationen.