Baggrund og Problem
Problem
Historisk har EU-lovgivning primært bestået af forordninger og direktiver suppleret af niveau 2 regulering (gennemførelses- og delegerede retsakter) indenfor politikområder, hvor de administrative byrder, der påhviler de berørte virksomheder, ikke har været et større problem.
Vi oplever nu, at især vedtagelse af niveau 2 regulering indenfor nye politikområder, som f.eks. finansielle tjenesteydelser, har påført danske virksomheder meget betydelige administrative byrder.
Delegerede retsakter supplerer og opdaterer den vedtagne EU-lovgivning, mens gennemførelsesretsakter anvendes til at sikre, at den vedtagne EU-lovgivning gennemføres ensartet i alle medlemslande. De er en del af den endelige, bindende lovgivning og vedtages af Kommissionen via en delegation fra Ministerrådet og Europa-Parlamentet.
Niveau 2 reguleringen kan afhængig af form og indhold påføre virksomhederne meget betydelige administrative byrder, som ikke direkte fremgår af primærlovgivningen.
Brugen af niveau 2 regulering, hvor danske virksomheder i de seneste år er blevet påført meget betydelige administrative byrder, er steget væsentligt. Som eksempler kan nævnes bæredygtighedsregulering, herunder Corporate Sustainability Reporting Directive (CSRD) og Taxonomy Regulation, samt digitaliseringslovgivningen, eksempelvis Digital Operational Resilience Act (DORA).
I visse tilfælde overlades det i basisretsakten de europæiske agenturer at udarbejde udkast til niveau 2 regulering. I forbindelse med vedtagelsen af DORA har lovgiver – herunder Danmark i Ministerrådet – pålagt det relevante agentur at udarbejde 14 implementerende retsakter, som træder i kraft samtidig med primærlovgivningen. I realiteten betyder det, at danske virksomheder har et ½ år til at skulle implementere en lang række komplekse nye krav.
Vedtagelsen af niveau 2 reguleringen er – afhængig af den type retsakt, det drejer sig om - ikke væsentlig forskellig fra det arbejde, der foregår i rådsarbejdsgrupper under forberedelsen af vedtagelsen af primærlovgivningen. Embedsmænd optræder på vegne af deres regeringer. Forskellen er imidlertid, at mens Rådsproceduren altid slutter med en vedtagelse af landenes ministre, så slutter proceduren, når det drejer sig om gennemførelsesretsakter, med, at de nationale embedsmænd vedtager den relevante retsakt.
Når der alligevel er et stort problem med vedtagelse af niveau 2 regulering skyldes det en næsten total mangel på transparens og de meget korte deadlines, som gør konsultation af berørte interessegrupper næsten indholdsløs.
Potentiale
Anbefalingen har relevans for et bredt udsnit af dansk erhvervsliv og har til hensigt at sikre, at der i Danmark fremover sikres bedre processer omkring vedtagelse af gennemførelses- og delegerede retsakter.
Relevant regulering
Anbefalingen er relevant på tværs af EU-reguleringen.
Yderligere oplysninger
Regelforum har tidligere sendt anbefaling 198 vedrørende ”unsuitable use of level 2 and 3 regulation”, der fokuserer på tidlig interesse varetagelse. Nærværende anbefaling har overlap med anbefaling 198. Mens det overordnede fokus i begge anbefalinger er niveau 2 regulering, så har nærværende anbefaling dog specifikt fokus på en række konkrete pejlemærker for håndtering af niveau 2 regulering, som bør fremmes og anvendes.
Anbefaling
Anbefaling
Dansk interessevaretagelse i forbindelse med vedtagelse af EU-lovgivning, er i dag primært rettet mod lovgivningsarbejdet i Ministerrådet og Europa-Parlamentet.
Vedtagelse af gennemførelses- og delegerede retsakter som komplement til primærlovgivningen, kan imidlertid have så store konsekvenser for dansk erhvervsliv, at denne fokus bør genovervejes. Der er derfor behov for et kulturskifte mht. udarbejdelse og vedtagelse af gennemførelses- og delegerede retsakter, hvilket der også bør være fokus på under det danske formandskab.
Erhvervslivets EU-og Regelforum anbefaler i forlængelse af ovenstående, at regeringen horisontalt og på tværs af de forskellige politikområder, etablerer en række pejlemærker for fremtidig håndtering af vedtagelse af gennemførelses- og delegerede retsakter.
Regeringen bør arbejde for:
- At der på europæisk plan, såvel i Europa-Kommissionen som i de europæiske agenturer, sikres tidlig inddragelse af relevante interesse-, forbruger- og lønmodtagerorganisationer allerede, når udarbejdelse af gennemførelses- og delegerede retsakter påbegyndes. Det er for sent at høre interessenterne, når et færdigt udkast til niveau 2 regulering foreligger, som det er tilfældet i dag. Relevante interessenter bør inddrages tidligt i processen. Fx via arbejdsgrupper, der nedsættes i forbindelse med forhandlingerne af relevante direktiver/forordninger.
- At Danmark allerede i forbindelse med vedtagelse af primærlovgivningen i Ministerrådet bør insistere på, at denne tidlige inddragelse finder sted og gør det til en forudsætning for at støtte selve delegationen i lovteksten.
- At danske embedsmænd i forbindelse med vedtagelse af den enkelte retsakt skal kræve, at Europa-Kommissionen fremlægger konsekvens ansanalyser omkring eventuelle administrative byrder for de berørte europæiske virksomheder. Konkret bør der forud for offentlige høringer foreligge omfattende konsekvensanalyser af de krav, som introduceres med niveau 2 regulering. Det er i den forbindelse bemærkelsesværdigt, at i 2023 var kun 3 ud af i alt 711 gennemførelses- og delegerede retsakter ledsaget af en konsekvensanalyse. Uden sådanne konsekvensanalyser bør danske embedsmænd som udgangspunkt stemme imod vedtagelse af retsakten.
- At det sikres, at lovgivningen ikke kan finde anvendelse før alle nødvendige retsakter, herunder niveau 2 reguleringen, er vedtaget, således at virksomhederne har fuldt overblik over de nye lovkrav, som de skal indrette sig efter.
- Indenfor bæredygtighed og digitalisering er der behov vejledning om gældende ny EU-lovgivning. Denne opgave kan Europa Kommissionen af formelle, juridiske grunde ikke opfylde, og det påligger derfor myndighederne i de enkelte Medlemslande at udfylde den. Afhængig af de enkelte politikområder bør regeringen overveje, hvorledes den kan hjælpe virksomhederne være mere på forkant med kommende EU-lovgivning gennem høringer og inddragelse af interesseorganisationer parallelt med lovgivningsarbejdet i Ministerrådet og den efterfølgende proces omkring vedtagelse af de nødvendig gennemførelses- og delegerede retsakter.
Specifikt i relation til politikområderne bæredygtighed og digitalisering skal danske myndigheder arbejde for, at europæiske myndigheder udarbejder de nødvendige vejledninger til niveau 2 regulering. I takt med at niveau 2 reguleringen bliver mere kompleks, er der behov for vejledning, idet der imidlertid skal tages højde for:
- Der skal tages tidsmæssige hensyn, så Q&A og FAQ ikke offentliggøres kort tid før virksomhederne skal rapportere.
- De nævnte vejledninger Q&A og FAQ må ikke gå længere end krævet af selve lovgivningen.
- Der bør iværksættes en kontrolmekanisme af den vejledning som ESA’erne udsteder, så de nationale tilsynsmyndigheder har kontrol hermed.
- National vejledning må ikke resultere i overimplementering af EU-lovgivning.
- I det omfang, at vedtagelse af delegerede retsakter fører til store ekstra administrative byrder på erhvervsvirksomhederne, bør Danmark rejse spørgsmålet i det relevante Ministerråd for at diskutere, om Rådet skal tilbagekalde delegationen.
Regeringens svar
Kortfattet opsummeringen af, hvad Regelforum i den konkrete sag anbefaler regeringen at arbejde for
Erhvervslivets EU- og Regelforum anbefaler regeringen, at der etableres fem specifikke pejlemærker for håndtering af vedtagelse af niveau 2 regulering, som danske myndigheder skal arbejde for følges på nationalt og europæisk plan.
Regeringens svar
Regeringen vil følge anbefalingen delvist.
Regeringen er enig med Regelforum i, at der er behov for styrket fokus på de byrder, der stammer fra delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter. Regeringen vil derfor i hovedtræk arbejde ud fra de pejlemærker, som Regelforum angiver, dog med enkelte forbehold, som beskrives nedenfor.
Overordnet set vil regeringen arbejde for, at delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter skal have proportionalitet, overholde lovgivningens formål, have en risikobaseret og evidensbaseret tilgang, samt at delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter skal påføre erhvervslivet færrest mulige byrder.
I forhold til forslaget om tidlig interessentinddragelse vil regeringen arbejde for, at relevante interessenter involveres, hvor det er relevant, i udarbejdelsen af delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter - særligt hvor regeringen behøver ekspertviden fra erhvervslivet. Dette gælder også helt tidligt i processen, når udarbejdelsen af gennemførelses- og delegerede retsakter påbegyndes. Regeringen kan dog ikke gøre øget interessentinddragelse til en forudsætning for at støtte primærlovgivning i Ministerrådet, da niveauet for inddragelsen af interessenter vil være baseret på en individuel vurdering fra sag til sag.
I forhold til krav om konsekvensanalyser arbejder regeringen for en højere grad af konsekvensvurdering af alle retsakter, herunder gennemførelses- og delegerede retsakter, og fremhæver jævnligt dette over for Europa-kommissionen. Regeringen kan dog ikke tiltræde, at konsekvensvurderinger skal være en forudsætning for, at Danmark stemmer for vedtagelsen af retsakter i Ministerrådet. Der kan fx opstå tilfælde, hvor EU skal handle hurtigt, og hvor en konsekvensvurdering unødigt vil forsinke reaktionsmulighederne.
Ligeledes arbejder regeringen for, at forordninger og direktiver har den størst mulige sammenhængskraft med delegerede retsakter og gennem-førelsesretsakter, så kravene til virksomhederne bliver kendt så tidligt som muligt i processen samt at danske virksomheder har det bedst mulige overblik over nye lovkrav fra EU-regulering. Regeringen kan dog ikke tiltræde, at al EU-lovgivning ikke kan finde anvendelse før alle nødvendige retsakter – herunder delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter – er vedtaget, da dette kan forsinke lovgivningsprocessen.
Regeringen er opmærksomme på, at regulering indenfor bæredygtigheds-og digitaliseringsområdet påfører erhvervslivet særligt store byrder. Regeringen arbejder derfor for at hjælpe danske virksomheder og dansk erhvervsliv med at være på forkant med kommende EU-lovgivning på disse områder. Derfor vil regeringen forsat prioritere en aktiv interessevaretagelsesindsats rettet mod Europa-Kommissionen og andre relevante EU-institutioner. Et centralt led i interessevaretagelsen er, at få EU-institutionerne til at iværksætte vejledningsindsatser rettet mod erhvervslivet. I tillæg hertil iværksættes der også vejledningsindsatser fra danske myndigheder. Samtidig har regeringen igangsat et aktivt arbejde i Nordisk regi, for på tværs af Norden at sikre fælles vejledningsindsatser, standardisering af dataformater, fælles it-infrastruktur mv. til fordel for danske og nordiske virksomheder indenfor særligt bæredygtighedsrapporteringsområdet.
Afrapportering
Erhvervslivets EU- og Regelforum anbefalede, at regeringen skulle følge fem tværgående pejlemærker for håndtering af niveau 2-regulering fra EU for at reducere administrative byrder og sikre mere smidig implementering. Regeringen har arbejdet ud fra de anbefalede pejlemærker, men med enkelte forbehold og løbende praksistilpasning, som det blev meldt ud i det oprindelige svar. Regeringen noterer desuden positivt, at pejlemærkerne flugter med regeringens normale arbejdsgang.
Byrdereduktion for virksomheder er fortsat en central prioritet for regeringen, og denne er kun blevet styrket op til og under det danske EU-formandskab i andet halvår af 2025. Regeringen har etableret et tættere samarbejde mellem Økonomiministeriet, Udenrigsministeriet og Erhvervsministeriet om at skærpe fokus på byrdereduktion ifm. EU-lovgivning for erhvervslivet. Derudover har det danske formandskab for Konkurrenceevnerådet i 2025 udarbejdet et trioformandskabspapir sammen med Polen og Cypern, der sætter fokus på byrdereduktion og bedre regulering. Papiret beskriver, at byrdereduktion særligt skal opnås vha. bedre brug af bedre regulerings-værktøjerne, herunder konsekvensanalyser.
Derudover skal det nævnes, at siden anbefalingen blev stillet, har der været et skærpet fokus på byrdereduktion og forenkling i Europa-Kommissionen (Kommissionen). Regeringen er meget positiv over for Kommissionens initiativer til at reducere byrder for virksomheder mest muligt samtidig med, at de politiske mål fastholdes.
Pejlemærke 1 og 2: Tidlig interessentinddragelse
Regeringen har løbende bestræbt sig på at inddrage relevante interessenter tidligt i lovgivningsprocesser. Dette gør sig også gældende i udarbejdelsen af niveau 2-regulering, hvor det dog skal bemærkes, at medlemsstaternes involvering er mere begrænset end ved niveau 1-lovgivning. Niveau og metode for inddragelse afhænger af sagens karakter, men der udføres f.eks. kortlægning af interessenter ved forslag til ny EU-lovgivning. Relevante interessenter er blevet kontaktet for at afveje eventuelle problemstillinger, potentielle fordele eller byrder samt for at indhente ekspertviden på området. Den indhentede viden er benyttet i forhandlingsprocesserne med andre medlemslande, Europa-Parlamentet og Kommissionen for både den primære lovgivning og ved udarbejdelsen og forhandlingerne af niveau 2-regulering. Altså spiller interessentinddragelsen ved forhandlingerne af primærlovgivningen ind i danske embedsmænds arbejde med udarbejdelsen af niveau 2-regulering. Desuden tilstræber regeringen under forhandlinger af lovgivning at gøre Kommissionen opmærksom på behovet for, at der skal være tid til tidlig interessentinddragelse ifm. udarbejdelse af niveau 2-regulering særligt mhp. at reducere byrder.
I forhandlingerne af Net-Zero Industry Act (NZIA) og Critical Raw Materials Act (CRMA) blev det klart, at interessenter særligt ville blive påvirket ifm. tilladelses- og udbudsprocesser (NZIA) beskrevet i lovgivningen. På den baggrund rakte ressortmyndigheden ud til relevante interessenter for at forstå deres interesser i sagen ift. den niveau 2-lovgivning, der efterfølgende skulle udarbejdes. Konkret blev der i forhandlingen af gennemførelsesretsakterne indhentet input fra branchen, som bidrog til at belyse og minimere mulige erhvervsøkonomiske konsekvenser og byrder. Desuden blev interessenternes ønske om overgangsperioder ifm. NZIA prioriteret under forhandlingerne.
Pejlemærke 3: Konsekvensanalyser
Regeringen har intensiveret fokus på behovet for konsekvensanalyser af både primærlovgivning og niveau 2-regulering, da konsekvensanalyser er en væsentlig forudsætning for at kunne træffe oplyste beslutninger om nye retsakter, særligt med hensyn til administrative byrder. Regeringen fremhæver løbende dette over for Kommissionen.
Som en del af trioformandskabet med Polen og Cypern har erhvervsministeren udarbejdet et trioformandskabspapir i regi af Konkurrenceevnerådet med fokus på at reducere byrder for europæiske virksomheder gennem bedre brug af ’bedre regulerings-værktøjerne’, herunder konsekvensanalyser.
Trioformandskabet inden for Konkurrenceevnerådet forpligter sig til at opfordre Kommissionen til at øge antallet af konsekvensanalyser for både ny lovgivning og niveau 2-regulering med væsentlige konsekvenser. Hvis konsekvensanalyser mangler, kan forhandlinger i visse tilfælde udsættes, indtil konsekvensanalysen er på plads. Regeringen opfordrer desuden til, at både Rådet og Parlamentet foretager konsekvensvurderinger af væsentlige ændringsforslag, især når de medfører potentielle negative effekter på konkurrenceevne og SMV’er. I forbindelse med dette afventes Kommissionens udkast til en simpel metode til at foretage sådanne vurderinger.
Pejlemærke 4: Overblik over lovkrav
Regeringen arbejder løbende for at sikre, at ny EU-lovgivning håndteres på en måde, så virksomhederne så tidligt som muligt får overblik over gældende krav. Regeringen har øget fokus på, at ny lovgivning ikke indfører overlappende eller unødvendige rapporteringskrav for virksomheder. Dette er også beskrevet i det føromtalte trioformandskabspapir. Desuden har regeringen igangsat flere vejledningsinitiativer beskrevet nedenfor.
Pejlemærke 5: Vejledningsindsats
Regeringen arbejder løbende på at hjælpe erhvervslivet med at være på forkant med kommende EU-lovgivning. Dette sker bl.a. gennem specialudvalgshøringer, som udsendes til interessenter, både når Kommissionen lancerer høringer, og når nye forslag fra Kommissionen præsenteres.
Derudover har regeringen iværksat en række vejledningsaktiviteter målrettet erhvervslivet, som har til formål at understøtte implementeringen af EU’s krav om bæredygtighedsrapportering og digitalisering. Vejledningen henvender sig både til virksomheder, der direkte påvirkes af de nye krav samt til SMV’er, der indirekte berøres af krav fra deres samarbejdspartnere. Indsatsen er særligt rettet mod lovpligtig bæredygtighedsregulering (European Sustainability Reporting Standards/ESRS) under Corporate Sustainability Reporting Directive (CSRD) og Kommissionens foreslåede forenklingspakker. Det skal nævnes, at vejledningsindsatsen afventer yderligere afklaring af forhandlinger på forenklingspakke I vedr. bæredygtighedsrapportering og due diligence.
Indsatsen omfatter bl.a. artikler, vejledninger, nyhedsbreve og digitale værktøjer som f.eks. Klimakompasset, der løbende opdateres på Erhvervsstyrelsens platforme. Samtidig er der etableret ekspertfora, hvor interessenter kan give input og få indflydelse på vejledningen, herunder Forum for samfundsansvar og bæredygtighedsregulering samt Q&A-mekanismen for bæredygtighedsrapportering. Disse fora har hjulpet Erhvervsstyrelsen og Finanstilsynet med at sende relevante fortolkningsspørgsmål af de europæiske bæredygtighedsstandarder (ESRS) til European Financial Reporting Advisory Group (EFRAG).
Endelig samarbejder regeringen i nordisk regi om at lette virksomhedernes arbejde med bæredygtighedsrapportering gennem digitalisering, standardisering og automatisering af virksomheders dataindsamling og rapportering. Det har til formål at lette den enkelte virksomheds brug af data fra elektronisk fakturering til opgørelse af virksomhedens klimaaftryk. Fortsat nordisk samarbejde om at automatisere virksomheders bæredygtighedsrapportering foregår med henblik på at identificere og vurdere virksomheders adgang til data, anvendelse af standardiserede dataformater og IT-infrastrukturer med henblik på at lette udveksling af bæredygtighedsdata mellem nordiske virksomheder.
Regeringen opfordrede desuden i et høringssvar til EFRAG (september 2025) til, at der udarbejdes sektorspecifik vejledning vedr. forenklingen af rapporteringsstandarderne under CSRD. Generelt opfordrer regeringen løbende relevante EU-institutioner til at udarbejde vejledningsindsatser for erhvervslivet.