Baggrund og Problem
Der er for indeværende ikke en EU-retslig forpligtelse til at etablere garantiordninger, bortset fra på motoransvarsområdet, jf. nedenfor. Forsikringstagere i EU er derfor dækket i henhold til national lovgivning.
Med etableringen af den danske ”Skadesgarantifond” i 2003 blev det især inden for forbrugerforsikringsområdet sikret, at fonden i tilfælde af et skadesforsikringsselskabs konkurs træder til og yder dækning. Efterfølgende er ordningen udvidet til også at omfatte arbejdsulykkesforsikringer. Fonden dækker som udgangspunkt efter ”værtlandsprincippet”; dvs., at den dækker 1) danske forsikringsselskabers kunder i Danmark men ikke deres kunder i andre EU/EØS-lande og 2) udenlandske selskabers kunder i Danmark. Dækningen fra garantifonden er så vidt vides den mest omfattende i EU. På motoransvarsområdet dækker ordningen også skader forårsaget af danske forsikringsselskabers kunder i EU, jf. EU-reguleringen.
I henhold til artikel 98 i direktivet om genopretning og afvikling af forsikrings- og genforsikringsselskaber (IRRD) skal EU-Kommissionen senest den 29. januar 2027 efter høring af EIOPA (den europæiske tilsynsmyndighed på forsikringsområdet) forelægge en rapport med en vurdering af hensigtsmæssigheden af fælles minimumsstandarder for forsikringsgarantiordninger i EU. Rapporten skal, hvis det er relevant, ledsages af et lovgivningsforslag.
Det er ikke første gang, at spørgsmålet om harmonisering af garantiordninger er i spil. Således oplyste Kommissionen i september 2021, at den havde besluttet ikke at følge EIOPA’s anbefaling om at fremsætte forslag om minimumsharmonisering af nationale garantiordninger baseret på hjemlandsprincippet på såvel skades- som på livsforsikringsområdet. Kommissionen begrundede den gang beslutningen med, at harmonisering på området kunne medføre betydelige implementeringsomkostninger, navnlig i de EU-lande, der ikke havde sådanne ordninger, eller hvor der ville skulle foretages ændringer i eksisterende ordninger for at overholde de nye rammer. Dette sammenholdt med den økonomiske usikkerhed, som Covid-19-pandemien havde skabt, og behovet for at fokusere på økonomisk genopretning gjorde, at Kommissionen ikke fandt det hensigtsmæssigt at fremsætte forslag om harmonisering på området.
Anbefaling
Det anbefales, at regeringen arbejder for, at EU-Kommissionen ikke fremsætter et forslag om harmonisering af nationale garantiordninger hverken på livs- eller skadesforsikringsområdet. Et direktiv vil som klart udgangspunkt alene kunne støttes, hvis det bygger på et værtslandsprincip og giver en behandling af forbrugerne i EU, der som minimum svarer til niveauet for den eksisterende danske forbrugerbeskyttelse på området.
Begrundelse
Regeringen bør forholde sig kritisk til EU-initiativer for så vidt angår harmonisering af nationale garantiordninger på livs- og/ eller skadesforsikringsområdet af følgende årsager:
• De nuværende garantiordninger varierer betydeligt på tværs af Europa, men fungerer generelt godt i deres lokale kontekst.
• Værtslandsprincippet er indført af Folketinget pga. Garantifondens meget dårlige erfaringer med håndtering af konkurser i danske forsikringsselskaber med væsentlig grænseoverskridende aktiviteter. I Danmark er Alpha Insurance, Quodos Insurance og det danske forsikringsselskab Gefion Insurance gået konkurs. Konkurserne samt de dårlige erfaringer med Husejernes Forsikringsagentur, der solgte forsikringer fra Gabel Insurance, var årsagen til, at Folketinget ændrede den danske lovgivning fra den 1. januar 2019.
• Fælles minimumsstandarder for forsikringsgarantiordninger vil ikke give en ensartet behandling af forbrugerne på tværs af EU i tilfælde af et forsikringsselskabs konkurs. Forbrugerne vil fortsat opleve nationale forskelle med hensyn til, hvad de enkelte garantiordninger dækker. Det skyldes bl.a. eventuel ”topping up” og udvidelse af garantiordningernes dækningsområde i de enkelte medlemslande, ligesom der er forskelle i nationale velfærds- og skattesystemer, konkursret mv.
• Selv minimumsharmonisering vil medføre betydelige administrative byrder og ekstraomkostninger til etablering og drift af de enkelte garantiordninger; omkostninger, som i sidste ende vil blive væltet over på forbrugerne.
• Solvens II-direktivet indeholder allerede bestemmelser, der har til formål at sikre et højt niveau for beskyttelse af forsikringstagere, samt sikkerhedsforanstaltninger. I stedet for harmonisering af garantiordninger bør der være fokus på at sikre, at Solvens II-direktivet er fuldt ud implementeret i medlemslandene og på at intensivere og opprioritere den forebyggende tilsynsindsats i hele EU. Det bemærkes, at der i forbindelse med den seneste revision af Solvens II-direktivet, som skal finde anvendelse primo 2027, er indsat nogle bestemmelser om styrket tilsyn med forsikringselselskaber, der driver grænseoverskridende virksomhed og om styrket tilsynssamarbejde.
• Der er i EU fastlagt regler om motoransvarsdækning ved en konkurs. Det følger af motorkøretøjsdirektivet (direktiv 2021/2118 af 24. november 2021). På dette område skal alle EU-lande derfor have en garantiordning, der dækker i tilfælde af en konkurs. Skadesgarantifonden er garantifond i Danmark.
EIOPA anbefalede i 2020 minimumsharmonisering af nationale garantiordninger baseret på hjemlandsprincippet. Kommissionen besluttede, jf. ovenfor, ikke at følge anbefalingen. Til forskel fra den danske ordning, der som udgangspunkt bygger på værtslandsprincippet, indebærer hjemlandsprincippet, at den danske garantifond vil skulle dække både danske forsikringsselskabers kunder i Danmark men også i andre EU/EØS-lande (med en anden dækning). Den danske garantifonds erfaringer (før 2019) med håndtering af flere konkurser under hjemlandsprincippet i selskaber med væsentlig grænseoverskridende aktivitet taler klart for værtslandsprincippet, idet værtslandet (fx Danmark) undgår at skulle håndtere en lang række såvel vanskelige som meget udgiftstunge problemstillinger, der kan være forbundet med tegningen af forsikringer i andre EU/EØS-lande på FOS-basis. Såfremt Kommissionen vælger at fremsætte et forslag til minimusharmonisering efter høring af EIOPA, er der stor risiko for, at det baseres på hjemlandsprincippet. Den danske garantiordning vil dermed ikke kunne bibeholdes uændret. Ligeledes er der risiko for, at livsforsikringsområdet også omfattes af en eventuel minimumsharmonisering. Dette vil være yderst uhensigtsmæssigt, da der er tale om meget komplekse produkter, som varierer fra medlemsland til medlemsland. Der findes endvidere i Danmark specifik regulering til afvikling af forsikringsselskaber.
Alt taget i betragtning vil minimumsharmonisering af nationale garantiordninger på livs- og/eller skadeforsikringsområdet medføre betydelige administrative byrder og ekstraomkostninger, som ikke står mål med den tilsigtede forbrugerbeskyttelse.
Konsekvenser
Harmonisering af nationale garantiordninger vil medføre betydelige administrative byrder og ekstraomkostninger til etablering og drift af de enkelte garantiordninger; omkostninger, som i sidste ende vil blive væltet over på forbrugerne. Den danske meget velfungerende garantiordning vil ikke kunne bibeholdes. Endelig vil fælles minimumsstandarder for forsikringsgarantiordninger ikke give en ensartet behandling af forbrugerne på tværs af EU i tilfælde af et forsikringsselskabs konkurs bl.a. pga. af forskelle i nationale velfærds- og skattesystemer, konkursret mv.
Berørt EU-regulering
Der er pt. ingen EU-regulering på området. Der er dog grænseflader til Solvens II-direktivet (2009/138/EF) og IRRD ((EU) 2025/1).
Berørt dansk lovgivning
Bekendtgørelse af lov om en garantifond for skadesforsikringsselskaber (lovbekendtgørelse nr. 2067 af 12. november 2021) samt tilhørende bekendtgørelser.