Nummer: 85

CO2-GRÆNSETILPASNINGSMEKANISME(CBAM)

Et af elementerne i European Green Deal er en CO2- grænsetilpasningsmekanisme (Carbon Border Adjustment Mechanism - CBAM). Det betyder, at der skal indføres en kulstofpris på importen af visse varer fra lande uden for EU for at undgå ”kulstoflækage”. Kulstoflækage er, når CO2-intensiv produktion flyttes til lande, der har en mindre restriktiv klimapolitik 

En CBAM med den rette udformning kan afbøde kulstoflækage, og bidrage til en mere grøn og fair verdenshandel. Men der er en risiko for, at CBAM kan medføre modsvar i form af handelshindringer, hvilket vil have en væsentlig negativ effekt på dansk økonomi og beskæftigelse. 

Politikudformning af CBAM har betydning for EU’s produktionsmønstre samt forsyningskæder og forsyningssikkerhed. Mekanismen kan fordyre import til EU. Hvis CBAM betyder afskaffelse af gratiskvoter for virksomheder omfattet af EU Emissions Trading System (EU ETS), vil det på afgørende vis forringe virksomheders forretningsgrundlag samt konkurrenceevne i forbindelse med eksport udenfor EU, hvor CBAM ikke er gældende. Denne problemstilling skal derfor håndteres. 

Regelforum anbefaler: 

  • At CBAM alene bør indføres, hvis mekanismen reelt kan føre til reduktioner i CO2-emmisioner på globalt plan, dvs. ved at give lande uden for EU et incitament til at reducere deres CO2-emissioner. 
  • At en CBAM ikke svækker europæiske virksomheders konkurrenceevne på EU’s indre marked eller på markeder udenfor EU, som ikke er omfattet af CBAM, herunder at der findes løsninger på konkurrenceevne ift. eksempelvis import til videre eksport og samspillet med ETS-systemet. 
  • At CBAM er i overensstemmelse med WTO’s regler og der arbejdes for at den ikke medfører negative handelseffekter og handelstvister. 
  • At indfasningen af CBAM sker gradvist, så man først afprøver mekanismen på et afgrænset område for herigennem at sikre, at den kan leve op til både klimamålsætninger samt målet om at være WTO-kompatibel. Først herefter, bør der tages stilling til, om det giver mening at udvide brugen af CBAM til andre CO2-intensive råstoffer og materialer. 
  • At CBAM og den grønne skattereform, som Folketinget indgik aftale om i december 2020, samtænkes. 
  • At fordelings- og arbejdsmarkedseffekter af CBAM undersøges og adresseres. 
  • At der redegøres for provenuet fra CBAM og dets anvendelse afklares

Pelle Guldborg Hansen undlader stillingtagen

Dato:
25. marts 2021
Type af anbefaling:
Tidlig interessevaretagelse i EU
Tema:
Tidlig interessevaretagelse
Ansvarlig ministerium:
Skatteministeriet
Status på anbefaling:
Følges
Undertitel TIV 23

Problem

I Kommissionens forslag og indledende Inception Impact assessment foreslås tre politiske instrumenter: Kulstofafgift på udvalgte produkter (både på importerede og indenlandske produkter), udvidelse af EU ETS til at omfatte import og ny kulstoftold eller importafgift. 

Ift. kulstofafgift og udvidelse af EU ETS til at omfatte import.

  • En skat på forbrug vil ikke adressere risikoen for kulstoflækage, hvis EU ETS stadig opretholdes, og tildeling af gratis kvoter til særligt konkurrenceudsatte virksomheder fjernes, da indenlandske producenter står for omkostningerne ved EU ETS, udover kulstofafgiften, uanset om importører kun skulle betale forbrugerafgiften. 
  • En forbrugerafgift henvender sig kun til hjemmemarkedet og efterlader eksportmarkedet uadresseret. 
  • En forbrugsafgift, der vil vurdere niveauet af kulstofemissioner på hvert af trinene i værdikæden vil være teknisk udfordrende. For det første er globale værdikæder komplekse og store, og kan være svære at analysere meget præcist. For det andet er det vanskeligt at måle enheden, kulstofemission, i diverse mellemled i værdikæde. 
  • En forbrugsafgift ville kræve enstemmighed i EU-Rådet og vil derfor let kunne blokeres af de enkelte medlemsstater Ift. kulstoftold eller importafgift. 
  • En told eller importafgift, afhængigt af dens design, kan adressere både EU's hjemmemarked og eksportmarkedet. 
  • På grund af sin udfordrende tekniske udformning sideløbende med, og komplimenterende i forhold til, EU ETS er det imidlertid svært at sikre, at mekanismen vil sikre et lige spil både på hjemmemarkedet og i eksporten.

Begrundelse

Der er tale om en omfattende lovgivningsramme, som i høj grad vil påvirke global handel. 

  • Karbonlækage er ikke kun til skade for klimaet – det vil også undergrave konkurrenceevnen for europæiske virksomheder. CBAM kan teoretisk fungere som en forebyggende mekanisme og sikre, at virksomheder uden for EU ikke udkonkurrerer europæiske virksomheder gennem klimadumping. CBAM kan potentielt bidrage positivt til den grønne omstilling og kan styrke danske virksomheders konkurrenceevne globalt. Således kunne man opnå at man fik skabt en mere lige konkurrencesituation, at man skabte et incitament til at være mere klimavenlig i produktionen i tredjelande, og det vil kunne åbne for et stort eksportpotentiale for de mange danske og europæiske virksomheder, der netop har grønne teknologier og produktionsformer som styrkeposition.
  • Udfordringen er dels, at der er en reel risiko for at CBAM kan misbruges til en handelshindring, hvilket vil have en væsentlig negativ effekt på dansk økonomi og beskæftigelse. Derudover er det afgørende, at CBAM bliver et komplimenterende instrument til ETS.

Berørte virksomheder og industri

  • Kommissionen skriver i deres forslag, at klimatold kun vil ramme importerede råvarer med et højt CO2-indhold. I første omgang overvejes CBAM rettet mod stål og tungindustrisproduktion, hvoraf det er pågældende sektor og transport af dette, som vil blive påvirket. 
  • Foranstaltningen er en del af European Green Deal og 55 package mål for 2030, som skal sikre grøn økonomisk vækst og indfri klimamålet - herunder bl.a. gennem revision og styrkelse af EU ETS. En kulstofjustering gør det dyrere at importere kulstofintensive produkter, hvilket kan medvirke til mere bæredygtige varer og produktion udenfor EU. 

Konsekvenser

For at anvende en CBAM kan det være nødvendigt for virksomheder og myndigheder at bestemme CO2-emissioner forbundet med produktionen af et importeret produkt. Mekanismen kan have følgende negative virkninger:

  • Der er en meget reel risiko for, at en CBAM vil forringelse af verdenshandel, og af vores handelspartnere blive set som protektionisme og en handelshindring, hvorfor den geopolitiske udfordring i forhold til protektionisme bør adresseres i det signal, CBAM evt. måtte sende til EU’s handelspartnere.
  • En begrænset global handel vil have en væsentlig effekt på dansk økonomi og beskæftigelse. Der er ca. 850.000 jobs er knyttet til dansk eksport. 
  • Det er afgørende, at en CBAM forebygger CO2-lækage og derved sikrer reelle CO2-effekter i og udenfor EU. Derfor skal CBAM udelukkende anvendes som en korrektion, der skal imødekomme klimadumpning på det europæiske marked. Transport af råvarer udgør en meget lille del af den samlede godstransport, hvorfor CO2-krav til transport af disse produkter ikke vil have betydning for dekarbonisering af transporten, og CBAM bør derfor ikke omfatte transport.
  • Udeblivelsen af en ambitiøs og gennemtænkt klimapolitik fra EU vil kunne medvirke til en utilstrækkelig global klimaindsats, der på sigt vil kunne få store konsekvenser for samfundet og herunder også danske virksomheder.

Ekstra økonomiske og administrative byrder for virksomhederne.

  • Usikkerhed om de pågældende ETS sektorers konkurrencesituation da der kan skabes en uberettiget tvivl om deres fremtidige konkurrenceforhold og investeringsrammer.
  • Hvis CBAM ikke er klimamæssigt begrundet men udgør en de facto beskyttelse af EU-producerede varer, vil det føre til øgede omkostninger for danske virksomheder, som i deres værdikæde har importeret stål, jern m.m., og som derved mister global konkurrencekraft overfor amerikanske eller kinesiske konkurrenter.  

Berørt EU-regulering

  • Treaty of the Functioning of the EU, Artikel 192 (miljøforanstaltninger, herunder foranstaltninger af skattemæssig art)
  • Treaty of the Functioning of the EU, Artikel 207 (fælles handelspolitiske foranstaltninger) i TFEU

Herunder

  • Prisfastsættelsen af kulstof inden for EU, som reguleres for nogle sektorer gennem EU's emissionshandelssystem og til en vis grad gennem EU's energibeskatningsdirektiv. 

Anbefaling

Regelforum anbefaler, at regeringen er med til at sikre, at udformningen af CBAM er anvendelig i praksis og vil bidrage reelt til at fremme den globale klimaomstilling. 

En parallel fortsættelse, styrkelse og udvidelse af EU ETS-systemet anbefales som den mest oplagte løsning. Brug af andre handelsrelaterede instrumenter skal komplimentere EU ETS og ikke erstatte EU ETS.

  •  Det er Kommissionen, som skal fastsætte de økonomiske aspekter. Her anbefales det, at man tager udgangspunkt i EU ETS-systemet for at beregne klimapåvirkning fra bestemte brancher i tredjelande. Det skal ske ved udarbejdelse af rapporter for hvert enkelt tredjeland, som har samhandel med Europa. Den pågældende klimatold fastsættes derfor efter fastsatte standarder for CO2-udledning ved produktion i bestemte brancher i det pågældende land. 
  • Der bør udarbejdes en dybdegående cost-benefit-analyse for at beregne foranstaltningens effektivitet og sikre, at alle risici for kulstoflækage elimineres, samt hvilke additionelle CO2-lækage effekter en ny foranstaltning vil kunne have. Der skal være gennemsigtighed i beregningerne af kulstofindholdet, og hvordan EU ønsker at etablere rimelige kontrolsystemer for importerede varer. At finde en balance mellem detaljer og administrative byrder for virksomheder såvel som relevante offentlige organer vil være vigtige. 
  • Ordningen bør være i overensstemmelse med WTO-reglerne. Indførelsen af mekanismen bør ske med afsæt i en forsat anvendelse af EU ETS. 
  • Lande uden for EU bør reelt sikres incitament til at reducere klimapåvirkningen af de varer, som de sælger til EU. Det bør være muligt for virksomheder i tredjelande at certificere, hvis ens produktion er grønnere end den generelle regel fastsat af EU. Herved støtter man grønnere produktion i tredjelande, og det er muligt for virksomheder, at få det anerkendt. Mekanismen bør ikke fordyre import til EU hvis de omfattede råvarer er produceret under rette forhold. 
  • Hvis/når CBAM indføres bør det ske gradvist, og det bør nøje evalueres, om mekanismen bidrager til at reducere CO2-emmissioner globalt og ikke svækker europæiske virksomheders konkurrenceevne, førend man udvider ordningen. 
  • Folketinget indgik i december 2020 en aftale om en grøn skattereform, herunder en ekspertkommission og kommende klimaafgifter. Disse elementer bør samtænkes med CBAM og omvendt, fx med henblik på at sikre enkle regler og undgå uhensigtsmæssige incitamenter og effekter. 
  • CBAM vil – afhængigt af sit omfang, niveau og klimabelastningen fra de importerede varer – indbringe et provenu. Der bør redegøres for dette provenu fra CBAM, og anvendelse afklares.

Særlige hensyn

Kommissionen har selv fremhævet, at en fremtidig klimatold ikke må være i konflikt med WTO’s to grundprincipper om ikke-diskrimination (”mestbegunstigelsesprincippet”) og ligebehandling af udenlandske varer og tjenester (”national behandling”).

  • Artikel II i WTO’s GATT-aftale siger, at man ikke må indføre en særskilt importafgift på udenlandske varer, der ikke gælder for lokalt producerede varer. Man må heller ikke indføre afgiften på en måde, så den primært yder beskyttelse til lokalt erhvervsliv. På den anden side må man godt indføre en afgift på importerede varer, som svarer til en indenlandsk afgift, der pålægges lokalt producerede varer af samme slags.

Ministerium

Skatteministeriet, Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet

Svar til Regelforum

Regeringen tiltræder Regelforums anbefaling om tidlig interessevaretagelse, hvor der arbejdes for en mekanisme, som er i overensstemmelse med WTO-reglerne, medfører en indfrielse af EU’s klimamål og samtænkes med øvrige elementer i den grønne dagsorden. Der arbejdes ligeledes for at understøtte internationalt samarbejde om klimaindsatsen for at undgå protektionisme og imødegå handelsrestriktioner. Endvidere arbejdes der for en mekanisme, som er administrativt og teknisk muligt at implementere og håndhæve og ikke skaber unødvendige administrative byrder og usikkerhed for virksomheder eller forværrer dansk erhvervslivs konkurrenceevne.
Regeringen opfordrer desuden til, at der indføres en pilotfase for mekanismen, hvor det teknisk og administrativt er muligt at monitorere og verificere udledningerne fra produktion i udlandet, samt en grundig konksekvensanalyse foretaget af Kommissionen. 

For så vidt angår provenuet vil der blive taget særskilt stilling til regeringens linje på dette spørgsmål.